Surat Utang Negara (SUN)

Sejak tahun 2000, pemerintah Indonesia menerapkan kebijakan defisit anggaran. Defisit anggaran ini merupakan strategi pemerintah dalam menerapkan kebijakan ekonomi ekspansif. Defisit tersebut dapat dibiayai dengan menggunakan pinjaman dalam dan luar negeri ataupun dengan penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) yang salah satu bagiannya dikenal sebagai Surat Utang Negara (SUN).

Surat Utang Negara (SUN)

Pengelolaan Surat Utang Negara (SUN) diatur dalam Undang – Undang (UU) nomor 24 tahun 2002. Berdasarkan UU ini, Surat Utang Negara (SUN) adalah surat berharga yang berupa surat pengakuan utang dalam mata uang rupiah maupun valuta asing yang dijamin pembayaran bunga dan pokoknya oleh negara republik Indonesia, sesuai dengan masa berlakunya.

Didalam UU nomor 24 tahun 2002 ini dijelaskan bahwa SUN diterbitkan oleh pemerintah untuk membiayai defisit APBN, menutupi kekurangan kas jangka pendek akibat ketidaksesuaian antara arus kas penerimaan dan pengeluaran dari rekening kas negara dalam satu tahun anggaran dan mengelola portofolio utang negara.

Besarnya jumlah SUN yang akan diterbitkan harus memperoleh persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan dikonsultasikan terlebih dahulu dengan Bank Indonesia (BI) pada setiap tahun anggaran. Keseluruhan dari realisasi penerbitan SUN pada UU ini di catat dan tercermin pada APBN di setiap tahunnya. Dana untuk pembayaran bunga dan pokok SUN disediakan di dalam APBN.

Berdasarkan pasal 3 UU nomor 24 tahun 2002, SUN terdiri dari :

1. Surat Perbendaharaan Negara, yaitu surat perbendaharaan negara yang berjangka waktu sampai dengan dua belas (12) bulan dengan pembayaran bunga secara diskonto. Di beberapa negara SPN lebih dikenal dengan sebutan Treasury Bills (T-Bills).
2. Obligas Negara (ON), yaitu obligasi negara yang berjangka waktu lebih dari dua belas (12) dengan kupon atau tanpa kupon. Obligasi Negara dengan kupon memiliki jadwal pembayaran kupon yang periodik (tiga bulan sekali atau enam bulan sekali). Sementara ON tanpa kupon tidak memiliki jadwal pembayaran kupon, dijual pada harga diskon dan pokoknya akan dilunasi pada saat jatuh tempo.

Klasifikasi dan jenis SUN yang diterbitkan berdasarkan UU nomor 24 tahun 2002 yaitu :

1. Berdasarkan ada tidaknya warkat. SUN dengan warkat adalah surat berharga yang kepemilikannya berupa sertifikat atas nama maupun atas unjuk. Sertifikat atas nama adalah sertifikat yang nama pemiliknya tercantum di lembar sertifikat tersebut. Sedangkan sertifikat atas unjuk adalah sertifikat yang tidak mencantumkan nama pemilik sehingga setiap orang yang menguasainya adalah pemilik yang sah.
2. Berdasarkan bisa tidaknya SUN tersebut diperdagangkan di pasar sekunder.

Peran pasar SUN sangat strategis, tingkat keuntungan (yield) dari SUN sebagai instrumen keuangan yang bebas risiko dipergunakan oleh para pelaku pasar sebagai acuan atau dalam menentukan tingkat keuntungan suatu investasi atau aset keuangan lain. Dengan demikian, penerbitan SUN secara teratur dan terencana diperlukan untuk membentuk suatu tolak ukur yang dapat dipergunakan dalam menilai kewajaran suatu harga aset keuangan atau surat berharga.

Manfaat penerbitan SUN oleh pemerintah adalah sebagai berikut :

1. Mobilisasi dana masyarakat yang diserap melalui mekanisme APBN (penerbitan SUN) dengan sendirinya berarti terselenggaranya pengawasan langsung oleh publik atas pemanfaatan dana tersebut.
2. Mengurangi ketergantungan pada pembiayaan luar negeri yang sangat rentan terhadap fluktuasi nilai tukar mata uang.
3. SUN sebagai instrumen fiskal dapat menggali potensi sumber pembiayaan APBN yang lebih besar dari investor pasar modal.
4. SUN sebagai instrumen pasar keuangan memperkuat stabilitas sistem keuangan dan menjadi acuan (benchmark) bagi penentuan nilai instrumen keuangan lainnya.
5. SUN sebagai instrumen investasi menyediakan alternatif investasi yang relatif bebas risiko gagal bayar, memberikan peluang bagi investor dan pelaku pasar untuk melakukan diversifikasi portofolionya guna memperkecil risiko investasi dan meningkatkan pengembalian (return).

Risiko Penerbitan Surat Utang Negara (SUN)

Walaupun dapat dikatakan bahwa risiko gagal bayar SUN (hampir) tidak ada, namun dari sisi pemerintah, penerbitan SUN mengandung beberapa risiko yang perlu diperhatikan. Risiko – risiko tersebut adalah sebagai berikut :

a.    Risiko kesinambungan fiskal
Nilai utang negara yang besar berpotensi membahayakan kesinambungan anggaran pemerintah

b.    Risiko nilai tukar
Nilai tukar rupiah cenderung tidak stabil. Hal tersebut akan membahayakan kondisi utang pemerintah. Penurunan nilai tukar terhadap mata uang asing dapat mengakibatkan tambahan beban pembayaran pokok utang beserta bunganya.

c.    Risiko perubahan tingkat bunga
Sebagian dari total utang negara merupakan utang dengan bunga mengambang (Variable rate bond – VR), sehingga apabila terjadi kenaikan tingkat bunga pasar, akan mengakibatkan kenaikan pada nilai kewajiban pembayaran bunga dari anggaran pemerintah. Risiko akibat perubahan tingkat bunga dapat terjadi apabila pemerintah menerbitkan SUN pada saat kondisi pasar sedang memburuk (Bearish) yang ditandai oleh kenaikan suku bunga secara tajam sehingga biaya utang menjadi lebih tinggi.

d.    Risiko pembiayaan kembali (refinancing risk)
Pelunasan SUN yang jatuh tempo dengan volume yang cukup besar dapat mengakibatkan timbulnya risiko berupa lebih tingginya biaya peminjaman baru.

e.    Risiko operasional
Risiko kegagalan terjadi jika operasional pengelolaan SUN tidak dilakukan dengan baik. Yaitu risiko kegagalan dari sisi sumber daya manusia maupun dari sisi kelembagaannya. Antara lain kelengkapan prosedur operasi (SOP), sistem pengelolaan risiko dan sistem informasi manajemen.

Untuk memperkecil risiko tersebut di atas pemerintah melalui Badan Pengawas Pasar Modal (Bapepam) melakukan penataan struktur SUN. Langkah – langkah yang di ambil dalam rangka penataan tersebut yaitu :

1. Peninjauan terhadap price discovery atau mekanisme dan metode penentuan nilai pasar yang wajar.
2. Perbaikan edukasi calon investor yang dilakukan bersama – sama dengan self-regulatory organization (SRO) seperti Bursa Efek Indonesia serta dengan asosiasi – asosiasi terkait lainnya.
3. Perbaikan master repo agreement atau aturan baku terhadap transaksi – transaksi yang dilakukan di bursa sehingga mampu menghilangkan perbedaan perlakuan antara bank dan lembaga bukan sekuritas.

Strategi jangka pendek dan menengah pengelolaan SUN saat ini adalah :

• Menurunkan refinancing risk terutama pada jangka pendek
• Memperpanjang rata – rata jangka waktu jatuh tempo (average maturity) SUN
• Menyeimbangkan struktur jatuh tempo portofolio SUN sehingga selaras dengan perkembangan anggaran negara dan daya serap pasar
• Mengembangkan dan meningkatkan likuiditas pasar sekunder SUN, sehingga dalam jangka panjang dapat menurunkan biaya pinjaman (cost of borrowings).

Surat utang negara yang beredar saat ini diterbitkan dalam bentuk tanpa warkat (scripless securities). Pencatatan kepemilikan dilakukan secara eletronik. Kegiatan penatausahaan yang mencakup pencatatan kepemilikan, kliring dan setelmen serta agen pembayar bunga dan pokok SUN dilaksanakan oleh Bank Indonesia (BI). Dalam melaksanakan tugasnya sebagai central registry, BI telah membuat sistem setelmen surat berharga yaitu Bank Indonesia – Scripless Securities Settlement System (BI-SSSS). Sistem ini merupakan sistem yang menatausahakan pencatatan dan penyelesaian transaksi SUN secara menyeluruh.

Daftar pustaka
Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang. Strategi Pengelolaan Utang Negara 2010 – 2014

Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang. Edisi Desember 2015. Buku Saku Perkembangan Surat Berharga Negara. Kementerian Keuangan Republik Indonesia.

Susilowati, Sri, Dewi, Kartika, 2006. Kajian tentang Manajemen Surat Utang Negara (SUN) dan pengaruhnya terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), Jurnal Aplikasi Manajemen Volume 4 nomor 3. Desember 2006.

Abdul Halim. 2006. Manajemen Keuangan Sektor Publik.