Pengertian dan fungsi Anggaran sektor publik serta realita penyerapannya

Pemerintah menggunakan anggaran sebagai instrumen untuk mennyampaikan kebijakan dan komitmennya kepada masyarakat. Melalui instrumen inilah pemerintah membuat keputusan publik tentang apa dan bagaimana caranya memperoleh penerimaan negara serta program prioritas apa yang dijalankan dengan dana yang diperoleh.Keputusan anggaran yang diambil pemerintah tersebut kemudian berpengaruh terhadap manajemen pemerintah dan kualitas pelayanan publik yang diberikan kepada masyarakat.

Pengertian anggaran menurut mardiasmo (2009) adalah estimasi kinerja yang hendak di capai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial. Sedangkan anggaran sektor publik merupakan rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter.

Undang – undang no . 17 tahun 2003 tentang keuangan negara menyatakan bahwa anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen dan kebijakan ekonomi. Anggaran sebagai instrumen kebijakan ekonomi berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian negara serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.

Keberadaan anggaran ini dianggap penting karena (mardiasmo, 2009) :

1. Anggaran sebagai alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial, ekonomi, menjamin kesinambungan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tidak terbatas dan terus berkembang sedangkan sumber daya yang ada terbatas.
3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung – jawab terhadap rakyat.

Fungsi utama anggaran (mardiasmo, 2009) adalah sebagai :

1. Alat perencanaan (Planning tool)

Anggaran di buat untuk mencapai tujuan organisasi. Pemerintah menyusun anggaran untuk merencanakan tindakan yang dilakukan, berapa biaya yang dibutuhkan dan hasil apa yang hendak di capai dari belanja pemerintah tersebut. Sebagai alat perencanaan, anggaran di susun agar kebijakan sesuai dengan visi dan misi pemerintah. Kebijakan anggaran tersebut berupa program dan kegiatan yang sesuai tujuan pemerintah dan dialokasikan pendanaannya beserta indikator kinerja dan target pencapaian strategis yang diharapkan.

2. Alat pengendali (Control tool)

Anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah sehingga pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Sebagai alat pengendali, diharapkan meminimalisir kesalahan alokasi anggaran seperti overspending atau underspending. Anggaran juga alat untuk memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah. Pengendalian anggaran sektor publik dapat dilakukan dengan cara membandingkan kinerja aktual dan kinerja yang dianggarkan, menghitung selisih anggaran, menemukan penyebab yang dapat dikendalikan dan yang tidak dapat dikendalikan serta merevisi standar biaya atau target anggaran tahun berikutnya.

3. Alat kebijakan fiskal (fiscal tool)

Anggaran dapat digunakan untuk menstabilkan, mendorong, dan memfasilitasi kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi.

4. Alat penilaian kinerja (Performance measurement tool)

Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. Pengertian kinerja adalah prestasi kerja berupa keluaran dari suatu kegiatan atau hasil dari suatu program dengan kuantitas dan kualitas yang terukur.

5. Alat politik (Political tool)

Anggaran sektor publik disusun atas kesepakatan legislatif dan eksekutif. Dalam proses mencapai persetujuan anggaran publik diperlukan keahlian politik, negosiasi, koalisi dan pemahaman prosedur manajemen keuangan sektor publik. Anggaran yang telah disahkan merupakan dokumen publik yang harus dijalankan oleh eksekutif dengan sebaik-baiknya. Apabila anggaran tidak dilaksanakan dengan baik maka kredibilitas pemerintah dapat menurun dan instrumen anggaran dapat menjadi alat menekan pemerintahan. Minimal dapat menurunkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah.

6. Alat koordinasi dan komunikasi (Coordination and communication tool)

Setiap unit kerja pemerintah secara berjenjang terlibat dalam penyusunan anggaran. Oleh karena itu anggaran perlu disusun dengan perencanaan dan koordinasi yang baik dalam suatu sistem terpadu. Hal ini dilakukan agar program dan rencana kerja anggaran dapat dipantau kinerjanya dan terhindar dari duplikasi. Kemudian agar program dan kegiatan yang disusun dalam anggaran dapat dilaksanakan dengan baik maka perlu dikomunikasikan ke seluruh unit dalam suatu organisasi.

7. Alat motivasi (Motivation tool)

Anggaran disusun dengan target yang terukur dan dapat dilaksanakan. Dalam perencanaan terdapat target dan tujuan yang ingin dicapai dan diharapkan dapat terlaksana dengan baik. Oleh karena itu target yang hendak dicapai hendaknya tidak terlalu tinggi (ambisius) namun juga tidak terlalu mudah untuk dilaksanakan. Informasi (input) yang diperoleh dari evaluasi kinerja anggaran juga dapat menjadi dasar pemberian insentif (stick and carrot) bagi pekerja.

8. Alat menciptakan ruang publik (Public Sphere)

Seluruh komponen masyarakat dapat terlibat dalam penyusunan anggaran sektor publik. Masyarakat umum, LSM, asosiasi dan akademisi dapat menyampaikan aspirasinya. Hal ini penting karena dalam pelaksanaannya anggaran berdampak langsung pada aktivitas sosial ekonomi masyarakat. Tugas pemangku kepentingan dan pemerintah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat ini dengan skala prioritas sesuai visi misi pemerintahan. Dengan terpenuhinya aspirasi mereka maka kondisi bernegara dapat lebih baik dan terhindar dari demo dan kegaduhan politik yang menguras energi bangsa.

Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance based budget)

Pendekatan anggaran yang digunakan oleh Indonesia saat ini adalah Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance based budget). Penganggaran berbasis kinerja (BPK) merupakan suatu pendekatan sistem anggaran yang memperhatikan efektifitas antara pendanaan dan kinerja yang diharapkan. PBK ini membutuhkan rencana strategis yang terdiri dari visi/ misi, sasaran, tujuan dan indikator kinerja. Proses penganggaran berbasis kinerja dilakukan berdasarkan data dan informasi yang faktual atau valid.

Berdasarkan Undang – undang No. 17 tahun 2003, penyusunan anggaran diwajibkan menggunakan sistem Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK). Dalam sistem ini disertakan beberapa komponen yang digunakan untuk menilai pelaksanaan anggaran seperti indikator kinerja (instrumen untuk mengukur kinerja yang terdiri dari indikator kinerja utama, indikator kinerja dan indikator keluaran), standar biaya (standar untuk mengukur efektifitas masukan atau keluaran sebagai acuan perhitungan anggaran) dan evaluasi kinerja (penilaian terhadap pencapaian sasaran, kualitas kinerja, konsistensi dan implementsi serta realisasi penyerapan anggaran).

Dalam DIPA dimuat fungsi kegiatan yang akan dilaksanakan, hasil (outcome) yang akan dicapai, indikator kinerja sebagai ukuran capaian program atau kegiatan, keluaran (output) yang dihasilkan, pagu yang dialokasikan, rencana penarikan dana yang akan dilaksanakan dan penerimaan yang diperkirakan dapat dipungut. Dengan melihat indikator, output dan outcome maka dapat dinilai efektifitas dan efisiensi dari kegiatan yang dilaksanakan.

Dalam PBK, perencanaan strategis dan pengukuran kinerja dilakukan dalam satu siklus. Data indikator pengukuran kinerja digunakan sebagai basis informasi tentang outcome pencapaian dan evaluasi suatu program. Informasi kinerja tersebut kemudian menjadi bahan masukan dalam pengambilan keputusan, evaluasi transparansi dan kuntabilitas pelaksanaan program pembangunan. Sehingga Perencanaan strategis dan Penganggaran berbasis Kinerja (PBK) memungkinkan perbaikan yang berkelanjutan atas suatu proses perencanaan dan penganggaran karena kinerja di ukur berdasarkan hasil yang telah di capai. 

Penyerapan anggaran

Dalam sistem Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK), penyerapan anggaran bukanlah tolak ukur penilaian suatu kegiatan. Namun sebagai suatu kegiatan yang direncanakan maka urutan standarnya adalah input, proses, output dan outcome. Jadi jika input dalam hal ini pembiayaan belum atau terlambat dilaksanakan maka proses selanjutnya akan terhambat atau terlambat. Sehingga memang wajar jika para pengamat ekonomi mewaspadai keterlambatan pelaksanaan anggaran pemerintah. Hal ini karena dalam perekonomian Indonesia, tingkat konsumsi masyarakat merupakan variabel utama. Realisasi anggaran pemerintah sebagai salah satu penggerak perekonomian amat penting perannya. Apabila kegiatan yang dianggarkan dapat dilaksanakan secepatnya di awal tahun anggaran maka uang akan segera tersedia di masyarakat, aktivitas ekonomi dan konsumsi akan segera tumbuh dan manfaat turunannya (trickle down effect) akan lebih maksimal menyentuh seluruh lapisan masyarakat.

Pada kenyataannya realisasi penyerapan pemerintah pusat dan daerah di Indonesia memiliki kondisi yang relatif sama. Yaitu anggaran terserap dengan lambat di awal tahun anggaran dan menumpuk diakhir anggaran (slow and back-loaded expenditure). Penyerapan pada akhir tahun tersebut biasanya adalah belanja modal dan belanja bantuan sosial. banyak proyek infrastuktur daerah yang terlambat ataupun gagal dibangun. Akibatnya banyak dana yang dialokasikan untuk pembangunan tidak terserap dan hanya menganggur di bank – bank daerah. Efek berantai dari rendahnya serapan belanja ini adalah menurunnya target jumlah tenaga kerja yang diserap dan menurunnya potensi tingkat aktivitas ekonomi dan konsumsi masyarakat. 

Dengan demikian maka anggaran pemerintah yang telah di susun tidak mencapai sasaran yang diinginkan karena sebenarnya anggaran disusun untuk membiayai kegiatan atau program strategis yang penting bagi Indonesia. hal ini mencerminkan ketidakcermatan dan inefisiensi dalam penyusunan dan alokasi anggaran.

Masalah terkait anggaran lainnya adalah biasanya realisasi belanja lebih rendah dari anggaran yang telah direncanakan. Realisasi belanja pemerintah pusat dan daaerah yang kurang atau lebih berarti terjadi ketidakefektifan dalam perencanaan anggaran.

Faktor yang menyebabkan rendahnya penyerapan anggaran daerah adalah antara lain :

1. Lemahnya perencanaan anggaran yang menyebabkan program sering direvisi dan akhirnya dilaksanakan pada akhir tahun anggaran
2. Lamanya proses pembahasan anggaran hingga program tidak dapat segera dilaksanakan pada awal tahun anggaran.
3. Lambatnya proses tender karena ketidakpahaman tentang aturan pengadaan barang dan jasa dan tata laksana pengelolaan anggaran
4. Ketakutan menggunakan anggaran akibat banyaknya penyimpangan pelaksanaan program yang akhirnya menyebabkan para pejabat berurusan dengan hukum.

Sumber : 

Undang – undang No . 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara

Manajemen keuangan sektor publik (problematika penerimaan dan pengeluaran pemerintah) penyunting abdul halim. Hal 91 – Manajemen penyerapan anggaran

Akuntansi sektor publik, Mardiasmo, 2009.

Membumikan transparansi dan akuntabilitas kinerja sektor publik : Tantangan berdemokrasi ke depan, Dr. Ir. Penny Kusumastuti Lukito, MCP – Jakarta 2014.